Fördjupning om skolpengen – hur fungerar den?

Begreppet "skolpeng" har aldrig använts i lagtexter men har regelbundet återkommit i debatten om den svenska skolans finansiering, ända sedan 1970-talet. Typiskt sätt ska en skolpengsbaserad finansieringsmodell bygga på en fastställd genomsnittskostnad per elev i skolan som drivs i offentlig regi. Elevtalen blir styrande för skolpengsnivån och även den specifika skolans intäkter. Detta gör att skolpengen ofta beskrivs som ett system där elever tar med sig sin skolpeng om eleven byter skola.

Så sent som 2022 avslutade Riksrevisionen en genomlysning av finansieringen av fristående skolor och valde i sin rapport att referera till bidragsbeloppen som just skolpeng, kanske eftersom många kommuner tillämpar en modell med genomsnittskostnad och eftersom aktuell lagstiftning saknar annat begrepp att använda istället. 

Med det tidiga 90-talets övergång till mål- och resultatstyrning samt decentralisering av den svenska skolan kom skolans finansiering att ses som ett styrmedel och verktyg för effektiv resursallokering. Anslagsmodellerna schabloniserades och inom ramen för kommunbidragssystemet infördes viktning utifrån demografi och socioekonomisk bakgrund. Systemet ska i grunden borga för likvärdighet, snarare än likriktning. I samband med denna översyn av skolans finansiering uttalade regeringen en ambition att även se över anslag till fristående skolor (som vid tiden i regel utgjordes av en mix av riktade statsbidrag och/eller frivilliga kommunala bidrag samt föräldraavgifter). Syftet var att skapa mer jämförbara ekonomiska förhållanden för alla skolor oavsett huvudman.

Valfrihet är ett bärande element för att en sådan styrmodell ska få god och avsedd effekt. I 1992 års ekonomiska vårproposition aviserade regeringen följaktligen en kommande friskolereform, genom att bland annat uttryckligen benämna den tilltänkta finansieringsmodell som ett skolpengssystem. Friskolereformen genomfördes etappvis genom löpande ändringar av lagstiftningen, även om de avgörande förändringarna trädde i kraft den 1 juli 1992.

Reformen innebar bland annat:

I avsnittet om beräkningsgrund och inskränkningar i kommunernas bidragsskyldighet framgår det att regelverket rörande skolpengen har justerats, byggts ut och skrivits om under åren, men att de bärande beståndsdelarna är desamma.

I tabellen nedan framgår att skolpengssystemet ändrat teknisk skepnad i takt med att nya politiska vindar blåst. Tydligast skönjs förändringar i beräkningsgrunden, det vill säga de datapunkter (ofta olika typer av räkenskapsmaterial) som ligger till grund för skolpengsberäkningen. 

Flera olika beräkningsgrunder för skolpeng har gällt under åren: 

Historiskt sett har kommuner fått göra avdrag från bidragsramen före det att beräkningsgrunden fastställs.. Detta har motiverats exempelvis av:
 

Avdraget har reglerats på olika sätt, exempelvis som ett maximalt tak (på 15-25 %) eller med en modell som uttryckligen ska vara behovsbaserad, det vill säga ta hänsyn till den enskilda huvudmannens uppdrag och behov. Det senare har bedömts lämna utrymme för såväl nedskrivning av bidragsramen till enskilda (exempelvis med hänvisning till utbudsansvar) som uppskrivning av ramen (exempelvis med hänvisning till mervärdesskatt där fristående inte är momspliktiga och därför uppbär kostnad för moms). Inför omläggningen av bidragssystemet 2010 valde lagstiftaren istället att tydliggöra vilka kostnader som skolpengen ska ge kostnadstäckning för. Genom att snäva in bidragsramen har behovet av avdrag för utbudsansvar/skolpliktsavdrag försvunnit.

Skolpengen kan variera enormt - allt från 75000 kronor per elev och år (eller lägre) upp till 130000 kronor per elev och år (eller högre). Det finns ingen samlad statistik över skolpeng. Variationerna kan bero på:

Även om styrdokumenten är nationella så är finansieringen (med undantag för vissa statsbidrag) kommunal. Kostnadsläget varierar naturligt över landet, men även som ett resultat av olika politiska ambitioner och specifika kommuners ekonomiska utrymme. Det kommunala utjämningssystemet syftar bland annat till att tillförsäkra elever likvärdig utbildning oavsett var i landet eleven är bosatt, men till syvende och sist så är ovan punkter faktorer som starkt bidrar till en ojämn finansiering (rätt eller fel).

För att ändå ge en viss inblick i hur finansieringen kan variera så följer här en sammanställning av skolpeng för budgetåret 2023 för skolform grundskola (från förskoleklass till åk 9). 

Grundskolan är den skolform som bäst lämpar sig för jämförelse. Det beror på att verksamheten följer tim- och läroplan och lämnar begränsat utrymme för huvudmannen att organisera den pedagogiska verksamheten på ett alternativt sätt. Samtliga kommuner har egen grundskoleverksamhet. 

(Gymnasieskolan hade lämpat sig betydligt sämre för jämförelse eftersom programutbudet kan variera mellan kommuner. En kommun med stort utbud av yrkesförberedande program uppvisar naturligt högre kostnader än en kommun med företrädelsevis högskoleförberedande program. Gymnasieverksamhet drivs dessutom ofta i samverkan mellan kommuner med delvis gemensam finansiering. Även förskolan hade lämpat sig sämre i och med att kommunerna i högre grad kan sätta sin egen ambitionsnivå för verksamheten – exempelvis om barnomsorg på obekväm arbetstid ska erbjudas eller ej.)

De metodproblem som nämns ovan är relevanta men har hanterats så gott som det går:

Den del av skolpengen som är socioekonomiskt viktad är borttagen om den redovisas separat. Det innebär att en kommun med större andel av skolpengen som viktas ser ut att satsa mindre på grundskolan än en kommun med lägre andel som viktas (allt annat lika). Vissa kommuner saknar helt viktning och då är skolpengen med i sin helhet. Vissa kommuner redovisar inte viktning och då är skolpengen inklusive genomsnittlig socioekonomisk komponent.

Skolpengen som redovisas nedan är inklusive schablonersättning för moms och administration.

Skolpeng varierar i regel mellan årskurserna/stadierna, även om det varierar var stadiegränserna går. Exempel:

Av det skälet så viktas skolpengen för samtliga årskurser F–9 utifrån kommunens rapporterade elevtal i oktober 2022. Skolpeng beräkas dock i regel utifrån framåtblickande elevprognoser (för 2023), varför faktisk vikt kan avvika något jämfört med översikten nedan.

Översikten nedan ger en god bild av vilken mångfald i ersättningsnivåer och -modeller som kommunsverige bjuder på. 

OBS! Det går dock inte utan vidare att se listan som en topplista över kommuner som satsar mest och en bottenlista över de som satsar minst. Skillnaderna kan, förutom en större andel i socioekonomisk omfördelning, bero på naturliga strukturella skillnader som inte handlar om politisk ambition. 

Dessutom, om elevunderlaget är vikande kan en kommun få ogynnsamma delningstal som ger större kostnad per elev utan att en faktisk politisk satsning ligger bakom. Tvärtom kan inflyttning eller växande barnkullar ge ökad beläggningsgrad och därför gynnsamma delningstal och lägre skolpeng.

På annat håll kan betydande nyinvesteringar i skollokaler ha medfört markant ökade lokalkostnader. Höga lokalkostnader kan indirekt ses som en politisk skolsatsning, men också som en strukturell faktor som inte påverkar hur kommunen resurssätter sin skolas kärnverksamhet (lärare, läromedel, elevhälsa m.m.). På andra ändan av spektrat finns kommuner med skolbyggnader som är av äldre årgång. För dessa har kommunen kostnader för löpande underhåll, men jämförelsevis låga lokalkostnader. Det kan ge en lägre lokalkostnadsdel och en relativt sett lägre skolpeng utan att kommunen behöver ha en lägre ambitionsnivå för verksamheten.

Nedan finns data för 233 av Sveriges 290 kommuner. Samtliga kommuner med minst 5 % av barnen/ungdomarna på friskola finns med. Detta med undantag för Överkalix som inte lämnat data. Ytterligare ett antal kommuner med lägre andel friskoleelever än 5 % finns med eftersom data finns tillgänglig.

Per oktober 2022 fanns det 21 kommuner som helt saknar grundskoleelever i friskola och som därför naturligt har undantagits i översikten. Enstaka kommun som under 2023 ändå fattat skolpengsbeslut p.g.a. skolbyte finns med.

Den viktade skolpengen (F–9) varierar från 77 877 kr i Nordanstigs kommun till 127 864 kr i Rättviks kommun. Det är en skillad på nästan exakt 50 000 kr per elev.

På årskursnivå varierar pengen från 31 662 (FSKK i Säters kommun) till 155 367 kr (åk 7–9 i Askersunds kommun). 

Rikssnittet för kommunerna är 97 606 kr. Om hänsyn tas till kommunerna är olika stora är det viktade rikssnittet 95 821 kr.

Även om skolpengsjämförelser mellan specifika kommuner är ett trubbigt verktyg, så är översikten ändå en stark indikation på stor spridning och olika ambitionsnivå sett till riket som helhet. 

Exempel skolpengsbeslut:

Spridning, viktad skolpeng, antal kommuner i intervall om 5000 kr

I skolpengssystemets tidiga år fanns (som framgår av översikten ovan) krav på att kommunen skulle jämföra utfallet för den egna skolverksamheten med budget. I den mån kommunen redovisar underskott ska motsvarande resurser tillföras de fristående skolorna.

I dag finns en reglering i skol- och gymnasieförordningen som delvis är analog men som tar sikte på så kallade resurstillskott under pågående budgetår (antingen som resultat av ombudgetering eller av en utökad budgetram). Motsvarande tillskott ska komma fristående skolor till del genom att skolpengen räknas om.

Däremot finns det i dagsläget inte något uttalat krav på kommunen att göra ett "bokslut" för den egna skolverksamheten och konstatera ett eventuellt underskott. Underskott har i praxis befunnits vara att jämställa med ett resurstillskott och ska därför rendera förstärkt bidrag till friskolor. Vissa kommuner har för egen del valt att utarbeta rutiner för avstämning av skolpeng efter avslutat verksamhetsår och besluta om eventuell självrättning – men detta är inget lagkrav.

Kommuner kan även redovisa överskott i den egna verksamheten men detta innebär inte att fristående anordnare befinns vara återbetalningsskyldiga för överskjutande del. I skolpengsdebatten presenteras detta ofta som en "konkurrensnackdel" för kommunen. I sammanhanget är det här viktigt att poängtera att kommuner har möjlighet att upprätta resultatfonder och således ta med sig under- eller överskott till kommande verksamhetsår (under vissa förutsättningar). Det innebär att fonderat överskott kan nyttjas kommande år utan att bli bidragsgrundande en andra gång. Det innebär också att ett fonderat underskott kan arbetas ikapp kommande verksamhetsår. Kommunen har alltså möjlighet att reglera variationer i elevunderlag och planera för en föränderlig verksamhet utan att det behöver påverka skolpengen. Däremot, vid systematiska underskott som kommunen tvingas skriva av, måste underskottskompensation lämnas till fristående skolor. Vidare ska sägas att rättsläget är oklart vad gäller delningstal vid beräkning av under- och överskott. Låt säga att en kommun i egen skolverksamhet levererar ett nollresultat men med färre antal elever än budget. Har kommunen då gjort ett underskott eller inte? Det beror delvis på vilken resursfördelnings- och ekonomistyrningsmodell som kommunen använder, men också hur kommunen väljer att redovisa räkenskaperna.

Som ovan konstaterats så ska skolpeng i dagens regelverk förstås som ett budgetbaserat bidrag per elev med schabloniserad bidragsdel för administration och moms och med viktning efter elevens behov. Bidraget lämnas i form av ett grundbelopp och i förekommande fall ett tilläggsbelopp. Eftersom tilläggsbelopp omgärdas av ett specifikt regelverk (i delen som rör särskilt stöd) eller ett tämligen specifikt regelverk av relativt marginell betydelse (modersmål och lovskola) så behandlas tilläggsbeloppen inte specifikt på denna sida. 

För grundskolan, gymnasieskolan och anpassad grund-/gymnasieskola ska grundbeloppet avse ersättning för:

För förskolan och fritidshemmet ska grundbeloppet avse ersättning för:

Det ska påpekas att listan anger vilka poster i kommunens budget för de egna skolorna som är bidragsgrundande och vilka som inte är bidragsgrundande. Kommunen ska i redovisningen av skolpengsbeloppet specificera hur stor del av bidraget som kan härledas till respektive budgetpost. Detta är emellertid inte att se som riktade bidrag som styr hur fristående skolor använder resurserna. Det är alltså inte så att det belopp som anges som lokalkostnadsbidrag uteslutande ska användas till lokaler. I en mål- och resultatstyrd skola med mångfald i skolutbudet är det tvärtom viss differentiering i resursanvändningen att vänta. Samtidigt är styrdokumenten så pass detaljerade att det borde finnas begränsat utrymme för den enskilde huvudmannen att omdisponera resurserna. 

Typiskt sett ska ersättning lämnas till enskilda huvudmän motsvarande kommunens genomsnittskostnad per elev. Undantagsbestämmelsen i skol- och gymnasieförordningen medger dock att ersättning får lämnas för den enskilda huvudmannens faktiska lokalkostnader så länge den inte är oskälig. Undantaget kan göras om en kommun har eftersatta lokaler och en orimligt låg genomsnittskostnad per elev eller tvärtom, i fall då en kommun har en genomsnittskostnad som avviker uppåt på grund av betydande nyinvesteringar i sitt fastighetsbestånd. 

Det ska sägas att konkurrensneutralitet vad gäller lokalkostnader inte råder fullt ut. Det beror delvis på att lagstiftaren tvingats hantera en målkonflikt mellan å ena sidan lika villkor mellan skolorna och å andra sidan att skapa ett system som inte är kostnadsdrivande. Full kompensation vid betydande nyinvesteringar riskerar att öka kostnaderna för det samlade skolväsendet. Det ska också sägas att även enskilda huvudmän har direkta eller indirekta kostnader för nyinvesteringar och renoveringar. Även om det inte råder omedelbart samband i behovet av nyinvesteringar för kommunala respektive fristående i den lokala kontexten så kan man med säkerhet veta att om en kommun har behov av nyrenovering så finns det absolut en enskild huvudman i en annan del av landet som har motsvarande behov. Alltså är slutsatsen att systemet med full kompensation skulle vara kostnadsdrivande tveksam sett till hela landet.

Vad gäller kommuner så sker interndebitering ofta enligt självkostnadsprincipen, vilket innebär att kommunen ofta hyr av ett kommunalt bolag och betalar en hyra som ligger under marknadspriset. Principen är att det kommunala bolaget ska ha full kostnadstäckning, men det finns inget krav att internhyran ska vara marknadsmässig. Fristående skolor verkar i regel på en fri hyresmarknad där marknadsmässig hyressättning tillämpas. Det gäller för övrigt också i fall då kommunen hyr ut till extern part (exempelvis en friskola). Då krävs att marknadsmässig hyra debiteras. Detta är en konkurrensnackdel som drabbar friskolor och inte ens med kommunens välvilja kan problemet avhjälpas. Kommunen får inte störa hyresmarknaden med subventioner. 

Det är inte ovanligt att kommunens skolor och ansvarig förvaltning tar del av annan kommunal service (kanske måltidsservice från tekniska nämnden eller idrottshall från fastighetskontoret eller likande). Dessa kan ibland erbjudas som fria nyttigheter eller regleras i interndebitering. Oavsett så är det centralt att ansvarig nämnd åtnjuter full kostnadstäckning och att denna potentiellt dolda kostnad återspeglas i bidragsberäkningen. Spårbarheten i denna resursfördelning/-allokering som ligger utanför nämndens bord är liten och transparensen i denna del har en tendens att halta.

Fria nyttigheter kan ibland erbjudas även fristående och därför exkluderas från bidragsunderlaget. Det ska sägas att praxis slagit fast att det innebär ett avsteg från mål- och resultatstyrningen och inte är ett lagligt förfarande. Det ska dock poängteras att möjligheten att ta del av kommungemensamma resurser inte sällan uppskattas av fristående, varför här uppstår en målkonflikt även i ett friskoleperspektiv.

Administrationsbegreppet är knappast alls definierat i lag, förordning eller förarbete. Lagstiftaren valde en schablonersättning på tre procent som ska ge ersättning för de administrationskostnader som enskilda huvudmän ofrånkomligen har. Att ge ersättning motsvarande kommunens faktiska administrationskostnader bedömdes vara orimligt eftersom förvaltningen har administration som rör sådant som inte friskolor behöver ta höjd för (offentlighetsprincipen, skolskjuts, nämndadministration etc.).

Det ska dock sägas att vissa kommuner (med hänvisning till administrationsschablonen) eliminerar betydande kostnader för administration före det att grundbeloppet kan fastställas och admin-schablonen beräknas. Att eliminera kostnader för exempelvis skolsekreterare har befunnits vara acceptabelt, men att eliminera kostnader för exempelvis SYV eller hyresvärdens administration har varit/är uppe för rättslig prövning och kan med fog ifrågasättas.

Vissa kommuner väljer att inte alls exkludera administrationskostnader och inte heller att lämna en schablon utan i stället lämna ersättning för motsvarande sina egna faktiska administrationskostnader (på skolenheterna). Den kan mycket väl över- eller understiga tre procent varför kommuner som upplever att den av lagstiftaren angivna metoden faktiskt försvårar bidragsberäkningen, väljer att göra medvetna avsteg från metoden.

Vidare ska tilläggas att schablonersättningen endast skrivs upp i proportion till övriga skolpengen (tre procent). Det finns ingen automatisk mekanism som tar höjd för eventuellt utökat uppdrag som medför utvidgad administration även för fristående.

Skolpengssystemet är tänkt att mana till utveckling, innovation och optimering av skolsystemet. En naturlig del av detta är omstrukturering i takt med att vissa skolenheter stänger ned och andra startar upp. Elevtapp till närliggande skola medför medför merkostnad i bägge ändrar av systemet där respektive huvudman uppbär kostnad för nyetablering och avveckling. 

Skolpengssystemet, korrekt tillämpat, tar höjd för detta och omstruktureringskostnader är ett smörjmedel som får systemets inneboende kraft att komma till sin rätt.

Att en kommun som ser elever gå till friskola och gör underskott och behöver lämna underskottskompensation är i teorin riktigt, även om det sällan är så tydligt som i ett sådant typexempel. Men effekten kan också vara den motsatta, att friskolor behöver stänga en skolenhet på grund av betydande satsningar i kommunen som vinner elever och föräldrars gillande. Det minskar kommunens snittkostnad och (återigen i ett typexempel) anslagen till friskolan som redan gör underskott p.g.a. elevtapp.

Det är viktigt att påpeka att kommunen inte har (eller rimligen kan önskas ha) permanent beredskap att ta emot alla elever som är folkbokförda i kommunen. I ett välfungerande skolsystem är fristående anordnare en självklar del i det samlade utbildningsutbudet. Utbudsansvar tar alltså en kommun genom att i dialog och samverkan skapa förutsättningar för ett skolväsende som på totalen möter samhällets utbildningsbehov. Denna planering och koordinering av resurser och skolplatser sker i regel centralt på förvaltningen och är inte bidragsgrundande ens i dagens system. Det är viktigt att vara medveten om detta eftersom debatten om skolpeng ofta berör utbudsansvaret. Med utbudsansvar avses ofta en föreställd skyldighet att erbjuda skolor med geografisk spridning. Någon sådan skyldighet finns inte och rimligt är att även kommuner behöver optimera sin resurstilldelning efter rådande förutsättningar. Mindre glesbygdsskolor ges ibland riktat stöd med stöd i samma lagrum som ger rätt till socioekonomisk viktning. Förfarandet har prövats rättsligt och inte ansetts strida mot gällande lag.

Allt sedan skolpengssystemets tillblivelse har lagstiftaren visat på medvetenhet om hur förutsättningar för skolverksamhet varierar över landet. Demografi, resurser och geografi påverkar på vilket sätt skolor kan resurssättas. 

Men även inom en kommun har skolor ofta olika behov. Skolsegregation eller andra faktorer som gör elevgruppen ojämnt fördelad över kommunen gör att lagstiftaren noterat behovet av omfördelning även inom kommunen, mellan olika skolenheter. Skolpeng utifrån rakt snitt är inte ändamålsenligt i en kommun med sinsemellan olikartade skolenheter. 

Därför infördes följande skrivning i skollagen 2014: 

Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov.

I praktiken innebär det att det att man ska ta hänsyn till vissa bakgrundsfaktorer som utmärker specifika skolor vid omfördelning av resurser. Denna del av finansieringen kan utgöras av en procent av skolpengen eller som ett fast anslag som inte står i direkt proportionellt förhållande till skolpengen. Denna del kan benämnas socioekonomisk ersättning, strukturersättning eller liknande.

Inte sällan används Skolverkets SALSA-modell för indexering och fördelning av den socioekonomiska komponenten. Följande parametrar ingår i modellen:

Vilka faktorer som ska tillmätas vikt och hur stor vikt avgör kommunen själva. Det kan vara så att vissa faktorer bär större förklaringskraft till förväntade studieresultat än andra. 

Vissa kommuner tillämpar brytpunkt för när den socioekonomiska komponenten ska komma i fråga (över visst index). Andra kommuner fördelar om brett till alla enheter. Vissa använder ett flerårssnitt vid indexering och andra använder endast senaste data.

Även om SALSA-modellen är mycket vanligt förekommande så finns det exempel på andra modeller för socioekonomisk viktning, exempelvis kvalitativa, ofta dialogbaserade analyser av skolors behov.

Hur stor den socioekonomiska komponenten är i relation till grundbeloppet i övrigt varierar mellan kommuner, alltifrån ett par procent till över 20. Det finns också kommuner som inte gör någon omfördelning alls. Detta beror ofta på att kommunen bara har några få skolor eller ett homogent elevunderlag.

Parametern nyanländ kan i vissa fall brytas ut ur den mer schematiska omfördelningen av grundpengen och istället lämnas som ett medel direkt kopplat till individen. Det kräver i regel kartläggning av eleven och även behovsgruppsplacering om ersättningen differentieras på basis av exempelvis ursprungslandets HDI-index. Vissa kommuner uppfattar administrationen som motiverad då det möjliggör mycket träffsäker resursallokering. 

I och med att elevgrupper och skolenheter är föränderliga så är också behoven och förutsättningarna satt i ständig förändring. Därför anses utvärdering av den socioekonomiska omfördelningen vara av stor vikt. Det behöver ske löpande, gärna årligen eller vartannat år. Många kommuner har ambition att kvantifiera effekterna av omfördelningen i syfte att inför kommande verksamhetsår eventuellt besluta om justering av modellen.

Socioekonomisk resursfördelning till skolor - så kan kommunen göra (SKR, 2014).

Fokus på socioekonomisk resursfördelning i skola och förskola (SKR, 2018)